Vấn đề Đảng trong Hiến pháp Trung Quốc – Hồ Anh Hải

Hồ Anh Hải

Sử dụng Hiến pháp để củng cố địa vị hợp pháp của chính đảng cầm quyền luôn luôn là cái « phong vũ biểu » của nền chính trị chính đảng ở Trung Quốc kể từ sau Cách mạng Tân Hợi (1911), dù là Quốc Dân Đảng (QDĐ) của Tôn Trung Sơn và Tưởng Giới Thạch hay Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ) của Mao Trạch Đông.
Sau khi đánh đổ chế độ phong kiến Mãn Thanh, QDĐ lên cầm quyền, đưa ra lý luận « Nhà nước của Đảng » (Đảng Quốc), dùng Hiến pháp xác lập mô hình « Đảng trị », tức « Dùng Đảng thay chính quyền » . ĐCSTQ, lúc đó đang hoạt động bí mật, đã kịch liệt phản đối mô hình này. Mãi đến năm 1936 và 1946, QDĐ mới tuyên bố « Trả lại chính quyền cho dân », và Hiến pháp mới không trực tiếp đề cập địa vị pháp lý của đảng cầm quyền nữa. Tuy vậy trong thực tế QDĐ vẫn thực hành « Đảng trị », tiếp tục tạo ra đặc quyền đặc lợi cho đảng mình, khiến cho hầu hết đảng viên QDĐ đều tham nhũng vinh thân phì gia, bị nhân dân căm ghét, họ ủng hộ ĐCSTQ lật đổ chính quyền QDĐ. Sau khi chạy ra Đài Loan, Tưởng Giới Thạch mới tỉnh ngộ : QDĐ thua chỉ vì đảng này tham nhũng suy thoái quá nặng, và ông quyết tâm « Thanh đảng ».
Nước CHND Trung Hoa từ ngày lập quốc tới nay đều do ĐCSTQ lãnh đạo, ngoài ra còn 8 chính đảng dân chủ khác hợp tác với ĐCSTQ và chịu sự lãnh đạo của ĐCSTQ. Trong Chính phủ Trung Quốc hiện có một bộ trưởng thuộc Đảng Trí Công không phải ĐCSTQ. Từ một đảng cách mạng, ĐCSTQ đã trở thành đảng cầm quyền duy nhất, hiện có hơn 80 triệu đảng viên, chiếm tỷ lệ lớn trong các cơ quan chính quyền, xí nghiệp, đơn vị sự nghiệp và đoàn thể xã hội và đảm nhiệm các chức vụ quan trọng.
Cho tới nay Trung Quốc đã sử dụng 4 bản Hiến pháp : 1954, 1975, 1978 và 1982. Trong đó các bản Hiến pháp 1975 và 1978 chỉ có tính chuyển tiếp vì thời gian thực thi cực ngắn (3-4 năm). Tiến trình soạn thảo Hiến pháp Trung Quốc là một quá trình không ngừng pháp chế hóa và, về mặt pháp lý, làm suy yếu dần (虚化) sự lãnh đạo của đảng, đưa vai trò đảng lui vào sau sân khấu (后台化) chính trị.
1) Hiến pháp 1954
Hiến pháp này được soạn thảo dưới sự chủ trì trực tiếp của Mao Trạch Đông, dựa trên cơ sở bản Cương lĩnh chung mang tính chất Hiến pháp tạm thời do Hội nghị Hiệp thương chính trị toàn quốc (Chinh Hiệp) làm ra năm 1949, trước ngày lập quốc. Sau hơn 3 tháng soạn thảo, ngày 23-3-1954 Dự thảo Hiến pháp được đưa ra toàn dân thảo luận, hình thành bản Hiến pháp chính thức, được Quốc hội thông qua ngày 20-9-1954.
Nội dung Hiến pháp ngoài Lời Nói Đầu (không thuộc phần chính văn của Hiến pháp nên không phải là quy định pháp luật) ra còn có 4 chương, cộng 106 điều. Hiến pháp tuyên bố Trung Quốc theo chế độ dân chủ nhân dân.
Lời Nói Đầu có xác nhận địa vị lãnh đạo của ĐCSTQ trong Mặt trận Thống nhất nhưng chỉ khẳng định « tính hợp hiến » của đảng cầm quyền chứ không xác nhận địa vị lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước, cũng không có quy định chức quyền của Đảng trong đời sống nhà nước. Các điều văn trong Hiến pháp hoàn toàn không nói gì tới ĐCSTQ.
2) Hiến pháp 1975
Được soạn thảo và ban hành trong thời kỳ Cách mạng Văn hóa, khi đường lối tả khuynh đang điên cuồng tác yêu tác quái, Hiến pháp này đề cao lý luận « Tiếp tục cách mạng dưới nền chuyên chính vô sản » của Mao Trạch Đông, phủ định « công dân nhất luật bình đẳng trước pháp luật », khẳng định vai trò lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước và khẳng định thể chế coi sự lãnh đạo ấy cao hơn chính quyền nhà nước. Tóm lại là không tách rời đảng với chính quyền, lấy đảng thay chính quyền, dùng đảng trị nước.
Hiến pháp chỉ có 30 điều thì 10 chỗ đề cập vấn đề liên quan tới ĐCSTQ. Ngoài Lời Nói Đầu ra, các Điều 2, 13, 15 và 16 đều quy định « ĐCSTQ lãnh đạo » . Điều 17 khẳng định Đảng có « quyền đề nghị về nhân sự » người lãnh đạo cơ quan nhà nước. Điều 26 còn viết : « Quyền lợi và nghĩa vụ cơ bản của công dân » trước hết là « ủng hộ sự lãnh đạo của ĐCSTQ ». Hiến pháp xác nhận địa vị lãnh đạo của Đảng trong toàn bộ đời sống nhà nước và có quy định cụ thể về chức quyền của Đảng, như quyền lãnh đạo và quyền thống soái về quân sự, quyền lãnh đạo Quốc hội, quyền đề cử Thủ tướng. Nhưng không có quy định trình tự Đảng phải tuân theo khi hành xử các chức quyền đó, vì thế đã để lại một không gian lớn có tính tùy ý, tạo điều kiện Đảng có thể hành xử quyền lực một cách phi luật pháp.
Do ảnh hưởng của tư tưởng cực tả nên công tác làm Hiến pháp 1975 có xảy ra một chuyện : Ngày 6-9-1970, hội nghị lần hai Trung ương Đảng khóa IX thông qua Dự thảo Hiến pháp này, trong đó có câu « Quyền lợi và nghĩa vụ cơ bản của công dân là ủng hộ Chủ tịch Mao Trạch Đông và bạn chiến đấu thân thiết của Người là Phó Chủ tịch Lâm Bưu, ủng hộ ĐCSTQ ». Sau đó ít lâu, Lâm Bưu thất bại trong âm mưu ám sát Mao Trạch Đông, ngày 13-9-1971 trốn sang Liên Xô rồi chết do máy bay rơi khi bay qua Mông Cổ. Vì thế cách đặt vấn đề như trên của Dự thảo Hiến pháp trở thành trò cười lịch sử. Rốt cuộc bản Hiến pháp chính thức phải bỏ đi nửa câu « ủng hộ » Chủ tịch Mao và Lâm Bưu và mãi đến năm 1975 mới ban hành. Sự cố này cho thấy việc đưa vào Hiến pháp những yếu tố bất định và không vĩnh cửu, như vai trò của chính đảng và lãnh tụ có thể mang lại hậu quả bi thảm như thế nào.
3) Hiến pháp 1978
Hiến pháp này được soạn thảo sau khi Cách mạng Văn hóa chấm dứt nhưng người chủ trì soạn thảo là Chủ tịch Đảng Hoa Quốc Phong cố nhấn mạnh tư tưởng « Hai Phàm Là » của mình [Phàm là lời Mao Trạch Đông nói đều đúng ; phàm là chỉ thị của Mao Trạch Đông thì chúng ta phải kiên quyết chấp hành]. Do đó Hiến pháp 1975 cơ bản giữ lại các quy định về địa vị pháp lý của ĐCSTQ như Hiến pháp 1975, chỉ bỏ đi quy định về quyền lãnh đạo của Trung ương Đảng đối với Quốc hội, và vẫn không có quy định trình tự Đảng phải tuân theo khi hành xử các chức quyền.
4) Hiến pháp 1982
Được soạn thảo rất công phu từ năm 1980, sau khi ĐCSTQ quyết định tiến hành Cải cách mở cửa, Hiến pháp này đã sửa đổi lớn Hiến pháp 1978, đã kế thừa và khôi phục truyền thống tốt đẹp của Hiến pháp 1954. Dự thảo Hiến pháp được đưa ra toàn dân thảo luận, Quốc hội thông qua và ban hành ngày 4-12-1982. Giới lý luận Trung Quốc đánh giá đây là bản Hiến pháp tốt nhất ở nước này từ trước tới nay.
Hiến pháp hiện hành ở Trung Quốc là Hiến pháp 1982 có bổ sung 4 Tu chính án do Quốc hội đưa ra vào các năm 1988, 1993, 1999 và 2004. Lời Nói Đầu (không có tính pháp luật) có thuật lại vai trò lãnh đạo của ĐCSTQ trong cách mạng và trong xây dựng CNXH.
Tất cả các điều văn (138 điều) trong chính văn Hiến pháp hoàn toàn không có từ « Đảng Cộng sản » và « cộng sản », nghĩa là không có quy định về địa vị lãnh đạo của  ĐCSTQ, và cũng không có tên bất cứ lãnh tụ cộng sản nào.
Phần nói về quân đội có Điều 29 : « Lực lượng vũ trang nước CHNDTH thuộc về nhân dân. Nhiệm vụ của lực lượng này là củng cố quốc phòng, chống xâm lược, bảo vệ Tổ quốc, bảo vệ lao động hòa bình của nhân dân, tham gia sự nghiệp xây dựng quốc gia, nỗ lực phục vụ nhân dân. » Điều 93 Chương « Cơ cấu nhà nước » viết : Ủy ban Quân sự Trung ương nước CHND Trung Hoa lãnh đạo lực lượng vũ trang toàn quốc… Nhiệm kỳ của UBQSTW như nhiệm kỳ của Quốc hội. »
Nhưng Hiến pháp vẫn có quy định : « Tất cả các cơ quan nhà nước và lực lượng vũ trang, các chính đảng và các đoàn thể xã hội, các xí nghiệp, tổ chức sự nghiệp đều phải tuân thủ Hiến pháp và pháp luật… », « Bất kỳ tổ chức hoặc cá nhân nào đều không được có đặc quyền vượt qua Hiến pháp và pháp luật ». Hai quy định này thể hiện tiến bộ rất lớn vì ở đây từ « các chính đảng » dĩ nhiên đã gồm cả ĐCSTQ, từ « tổ chức hoặc cá nhân » dĩ nhiên gồm cả tổ chức các cấp của ĐCSTQ và người lãnh đạo đảng. Một số học giả Trung Quốc cho rằng Hiến pháp 1982 vẫn còn một sơ hở là không nói rõ khi trên thực tế có tình trạng tổ chức hoặc cá nhân nào đó nắm giữ và hành xử « đặc quyền vượt Hiến pháp và pháp luật » thì phải xử lý thế nào.
Vì sao Hiến pháp 1982 không có quy định về địa vị lãnh đạo của  ĐCSTQ, tức không giao bất cứ quyền lực nhà nước nào cho ĐCSTQ ?
Theo giải thích đó là vì Báo cáo chính trị tại Đại hội XII ĐCSTQ (9-1982) đã chỉ rõ : « Đảng không phải là tổ chức quyền lực ra lệnh chỉ huy quần chúng ». Điều lệ mới của Đảng đưa ra quyết định lịch sử : « Đảng phải hoạt động trong phạm vi Hiến pháp và pháp luật ». Từ năm 1941 Đặng Tiểu Bình đã tuyên bố phản đối chủ trương « Dĩ đảng trị quốc » của Quốc Dân Đảng, nay ĐCSTQ cũng không thể lặp lại chủ trương ấy.
Xét về lý luận, quyền lãnh đạo của Đảng thuộc vào phạm trù chính trị ; thực chất nó là một loại uy tín chính trị, tài nguyên chính trị và quyền uy chính trị, chứ không phải là nói việc nắm giữ và hành xử quyền lực nhà nước. Đảng được nhân dân yêu quý, ủng hộ và phục tùng – đây là một loại uy tín chính trị, tài nguyên chính trị và quyền uy chính trị ; nó khác với lực cưỡng chế và lực ràng buộc của quyền lực nhà nước. Biểu hiện chủ yếu của nó là sức thu hút chính trị, sức thuyết phục chính trị và ảnh hưởng chính trị đối với quần chúng nhân dân. Đảng lãnh đạo không phải là Đảng trực tiếp nắm giữ và hành xử quyền lực nhà nước để tiến hành cưỡng chế và chi phối quần chúng nhân dân, các tổ chức xã hội, các cơ quan nhà nước và đời sống chính trị của đất nước. Hiến pháp đã nói « Tất cả mọi quyền lực của nước CHND Trung Hoa thuộc về nhân dân. Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan mà nhân dân dùng để hành xử quyền lực nhà nước ». Vì vậy quyền lãnh đạo chính trị của ĐCSTQ nhất thiết không phải là quyền lực đặc biệt, siêu quyền lực, quyền lực vô hạn được đặt ngang hàng thậm chí lên trên quyền làm chủ của nhân dân và quyền lực của chính quyền nhà nước. Đặng Tiểu Bình nói : có một số đồng chí « hiểu nhầm ưu thế của Đảng, cho rằng đảng viên bao biện là ưu thế tuyệt đối của Đảng mà không hiểu rằng ưu thế tuyệt đối đích thực là ở sự ủng hộ của quần chúng. Ưu thế được xây dựng trên cơ sở quyền lực là ưu thế không bền vững », ông kêu gọi quét sạch mọi di độc của Quốc Dân Đảng « quyền lực của đảng cao hơn tất cả », « dùng đảng để cai trị đất nước ».
Chủ nghĩa Mác cho rằng một chính đảng có địa vị cầm quyền không có nghĩa là tổ chức các cấp của đảng có thể lấn át lên trên các cơ quan chính quyền nhà nước, không có nghĩa là nắm giữ và hành xử quyền lực nhà nước một cách trực tiếp, cụ thể. Cách làm sai lầm không tách rời đảng với chính quyền, lấy đảng thay cho chính quyền, trên thực tế chỉ gây thiệt hại nghiêm trọng cho địa vị lãnh đạo của Đảng cộng sản
Tuy Hiến pháp không giao quyền lực nhà nước cho ĐCSTQ, nhưng trên thực tế việc ĐCSTQ là đảng cầm quyền đã được xác định ở chỗ : – Đường lối của Đảng đã thể hiện trong toàn bộ Hiến pháp và các luật pháp khác ; – Những người do Đảng giới thiệu theo trình tự pháp lý đều đảm nhiệm các cương vị lãnh đạo chủ chốt trong Chính phủ.
Vì sao việc Hiến pháp 1982 hủy bỏ Điều nói về vai trò lãnh đạo của ĐCSTQ lại không gây ra sự phản đối trong ĐCSTQ ?
Theo giải thích đó là do mấy nguyên nhân sau đây :
1) Cái gọi là hủy bỏ ấy chẳng qua chỉ là khôi phục lại bộ mặt vốn có của Hiến pháp 1954 từng được xây dựng trong thời kỳ Chính phủ Trung Quốc còn là Chính phủ liên hợp, có nhiều chính đảng và nhân sĩ ngoài ĐCSTQ tham gia (tương tự Chính phủ Việt Nam năm 1946 ?). Hiến pháp 1982 được soạn thảo khi cả nước đang đau khổ suy ngẫm lại tác hại của tư tưởng cực tả trong ĐCSTQ thời kỳ « Cách mạng Văn hóa » vừa trải qua.
2) Trong Lời Nói Đầu Hiến pháp 1982 vẫn giữ lại những chỗ trình bày về vai trò của ĐCSTQ, chủ nghĩa Mác-Lê, tư tưởng Mao Trạch Đông, lý luận Đặng Tiểu Bình … (nhưng Hiến pháp không nói gì về việc Đảng lãnh đạo như thế nào).
Các nhà soạn thảo Hiến pháp 1982 cho biết : hiện nay trong Hiến pháp của 110 quốc gia trên thế giới chỉ có 29 bản Hiến pháp có Lời Nói Đầu, trong đó 5 quốc gia có trình bày về ý thức hệ. Lời Nói Đầu chỉ thuật lại các sự thực lịch sử, vì thế sau này khi sửa đổi Hiến pháp thì các sự thực đó cũng không bị phủ nhận.
3) Điều 1 Hiến pháp đã nói Trung Quốc là quốc gia XHCN chuyên chính vô sản dựa trên cơ sở liên minh công nông do giai cấp công nhân lãnh đạo. Nói chuyên chính vô sản thì mọi người đã hiểu là chuyên chính do ĐCS lãnh đạo. Tư tưởng chỉ đạo ĐCSTQ hiện nay là lý luận Đặng Tiểu Bình và tư tưởng quan trọng « Ba đại diện » (ĐCSTQ trước sau đại diện cho yêu cầu phát triển sức sản xuất tiên tiến của Trung Quốc, cho phương hướng tiến lên của văn hóa tiên tiến Trung Quốc, cho lợi ích căn bản của nhân dân rộng rãi nhất của Trung Quốc ).
Tài liệu tham khảo :
1. 中华人民共和国宪法http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm
2. 宪法的变迁与党的领导(2012-10-06)  http://blog.sina.com.cn/s/blog_53835a110101bc01.html

3. 关于党的领导：1982年宪法的重要修正 (2011-8-19)
http://wq.zfwlxt.com/newLawyerSite/BlogShow.aspx?itemid=c0755906-29e2-400c-b4be-9f4400ce1604&user=10420
4. 论执政党在我国宪法文本中地位的演变http://www.law-lib.com/hzsf/lw_view.asp?no=20232